Wie die Verbundpartnerschaft den Weg ins Berufsbildungsgesetz fand

Mit der Verabschiedung des ersten Bundesgesetzes etablierte sich für die Berufsbildung in der Folge erstmals – und ganz im Gegensatz zu allen anderen Bildungsangeboten der Volks-, Mittel- und Hochschule – eine gemeinsame Verantwortlichkeit, getragen vom Bund, von den Kantonen und den Sozialpartnern (heute «Organisationen der Arbeitswelt»).

Die Berufsbildung in der Schweiz blickt auf eine jahrhundertealte Geschichte privatwirtschaftlichen Engagements zurück. Insbesondere mit dem Aufstieg der Zünfte der Handwerker und anderen Gewerbetreibender im 17. Jahrhundert begann dieses Interesse an der Ausbildung des beruflichen Nachwuchses an Sichtbarkeit zu gewinnen. Staatliche Anerkennung fand sie dann im Zuge der 1884 erstmals ausgerichteten Subventionsleistungen durch den noch jungen Bundesstaat, basierend auf dem von der Bundesversammlung verabschiedeten «Bundesbeschluss[es] betreffend die gewerbliche und industrielle Berufsbildung» (Späni 2008; Criblez 2015; Wettstein 2020). Es folgten erste kantonale Gesetzgebungen, bevor im Jahr 1930 das erste eidgenössische Berufsbildungsgesetz verabschiedet werden konnte.

Zunächst war der Geltungsbereich dieses nationalen Gesetzes auf Grund der Bestimmungen in der Bundesverfassung noch auf das Gewerbewesen beschränkt.[1] Die Diskussionen über den Übergang von den kantonalen Gesetzgebungen zum ersten eidgenössischen Berufsbildungsgesetz oszillierten zwischen verschiedenen Themen: Der Forderung nach stärkerem Gewerbeschutz, sozialpolitischen Anliegen, liberalen Bildungsbestrebungen seitens der Industrie und einer besseren Qualifizierung der Arbeitskräfte auf Grund volkswirtschaftlicher Überlegungen (Berner, Gonon, und Ritter 2011; Bonoli 2015; Gonon 2018). Die politischen Akteure versuchten aber auch, das Gleichgewicht zwischen Zentralisierung und nationaler Harmonisierung sowie der Verteidigung kantonaler Autonomie zu finden (Bonoli und Berner 2018). Mit der Verabschiedung des ersten Bundesgesetzes etablierte sich für die Berufsbildung in der Folge erstmals – und ganz im Gegensatz zu allen anderen Bildungsangeboten der Volks-, Mittel- und Hochschule – eine gemeinsame Verantwortlichkeit, getragen vom Bund, von den Kantonen und den Sozialpartnern (heute «Organisationen der Arbeitswelt»).

Gemeinsame Verantwortung als fragiles Konstrukt

Die geteilte Verantwortlichkeit als tragendes Prinzip der schweizerischen Berufsbildung beruht auf steter Handlungskoordination dreier Akteure, die ihre strategische Zusammenarbeit in der Verbundpartnerschaft – so der im jüngsten Bundesgesetz über die Berufsbildung 2002 erstmals formulierte Terminus – organisieren. Diese Zusammenarbeit orientiert sich seit 2007 an den gemeinsam ausgearbeiteten Magglinger Leitlinien (bis 2016) beziehungsweise der Charta für die Verbundpartnerschaft (ab 2017). So selbstverständlich wie sie aus heutiger Sicht erscheint ist diese Zusammenarbeit – insbesondere das Engagement des Bundes – aber nicht. So gab es in den 1990er-Jahren im Zuge der Aushandlungen zu einer umfassenden Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) Bestrebungen, die gesetzgeberische Kompetenz zur Berufsbildung zurück an die Kantone zu geben. Der NFA betraf nicht die Berufsbildung allein, sondern rund 50 Aufgabenbereiche (Gemperli 1997; Strahm 2008). Die Kernanliegen dieses staatspolitischen Mammutprojekts waren erstens die Optimierung der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen, zweitens die Stärkung des staatstragenden Prinzips der Subsidiarität sowie drittens die Vereinfachung der Finanzströme, die einen Sparbeitrag von drei Milliarden Schweizer Franken erzielen sollte.[2]

Die Bestrebungen, die gesetzgeberische Kompetenz in der Berufsbildung an die Kantone zurückzugeben, stellten das Grundprinzip der geteilten Verantwortlichkeit radikal in Frage – im Besonderen das damals schon seit rund 100 Jahren bestehende Engagement des Bundes.

Die Bestrebungen, die gesetzgeberische Kompetenz in der Berufsbildung an die Kantone zurückzugeben, stellten das Grundprinzip der geteilten Verantwortlichkeit radikal in Frage – im Besonderen das damals schon seit rund 100 Jahren bestehende Engagement des Bundes. Welche Überlegungen waren es letztlich, die für oder gegen eine gesetzgeberische Kompetenz des Bundes sprachen, wofür stand und steht das Engagement des Bundes? Im Rahmen der hier vorgestellten Dissertation[3] wird dieser Frage nachgegangen. Wie wird das Grundprinzip der geteilten Verantwortlichkeit in der Schweizer Berufsbildung in den 1990er-Jahren im Kern legitimiert? Oder anders formuliert: Welche rechtfertigenden Argumentationslinien setzten die an den Prozessen beteiligten Akteurinnen in Bezug auf die gesetzgeberische Kompetenz des Bundes im Aufgabenbereich der Berufsbildung durch?

Aus methodischer Perspektive wird folglich soziale Praxis rekonstruiert beziehungsweise Fragen nachgegangen, wer was wann zu wem und mit welcher Wirkung sagte. Bezogen auf den Forschungsgegenstand war unter anderem von Interesse, welche und wessen Anliegen und Interessen von bildungspolitischen und nicht-bildungspolitischen Akteurinnen vertreten wurden und an Gewicht gewannen und welche anderen Forderungen keine Mehrheiten fanden. Das Quellenkorpus bilden hauptsächlich Archivquellen, aber auch Interviews mit damals beteiligten Personen. Die Interviews haben sich dabei als wertvolle Stütze zur generellen Einordnung und für ein erweitertes Verständnis der Archivquellen erwiesen.

Bund oder Kantone? Unbestrittenes und Bruchlinien einer neuen Aufgabenverteilung

Eine Verschiebung der gesetzgeberischen Kompetenz vom Bund zurück an die Kantone fand also nicht statt. Stattdessen wurde im Zug der jüngsten Revision des Berufsbildungsgesetzes die bis anhin bereits gelebte Verbundpartnerschaft gesetzgeberisch erstmals prominent verankert.[4] Aus theoretischer Perspektive lässt sich diese Festschreibung auch als Prozess des «In-Form-Bringens» bestimmter, den Sachverhalt legitimierender Informationen verstehen, die sich hinter der neuen Formulierung verbergen (Thévenot 2011; Gonon 2019). Die Rekonstruktion der Aushandlungsprozesse zu dieser neuen Formulierung leistet folglich einen Beitrag, um das geteilte Grundsatzverständnis über Gegenstand und Ziele der schweizerischen Berufsbildung (im Besonderen über die Legitimation der tripariten Zusammenarbeit in der Verbundpartnerschaft in all seinen Facetten) greifbar zu machen. Überlegungen und Arbeiten aus der Forschung und der Praxis, die sich beispielsweise mit der Steuerungspraxis der Schweizer Berufsbildung, der Gestaltung von Übergängen oder der Lernortkooperation beschäftigen, finden in dieser Arbeit wertvolle Kontextinformationen.

Die entscheidende politische Frage bildete in den 1990er-Jahren die Legitimation des Engagements des Bundes im Bereich der Berufsbildung. Die Kontroverse entfaltete sich dabei hauptsächlich an der Auslegung der staatspolitischen Maxime des Föderalismus und der Subsidiarität, die von Staats- und Finanzpolitikerinnen damals bedeutend anders formuliert wurde als von Volkswirtschafts- und Bildungspolitikern.

Staats- und finanzpolitische Anliegen waren etwa die Stärkung des Föderalismus und der Subsidiarität, die Zusammenlegung von Legiferierung und Vollzug – und damit auch die Integration der Berufsbildung in das Schweizerische Bildungssystem, das von den Kantonen verantwortet wird – sowie die Deregulierung. Bildungs- und volkswirtschaftliche Anliegen waren die Orientierung am Wirtschaftsraum Schweiz, die Sicherstellung von internationaler Kompatibilität von Berufsbildungsabschlüssen («Konsolidierung nach innen und Anschlussfähigkeit nach aussen») sowie die wichtige Zusammenarbeit mit den Organisationen der Arbeitswelt, die starke nationale Strukturen besassen.

Im Zuge der Aushandlungen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurde schnell klar, dass eine umfassende Verschiebung der gesetzgeberischen Kompetenz der Berufsbildung an die Kantone nicht in Frage kam.

Im Zuge der Aushandlungen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) wurde schnell klar, dass eine umfassende Verschiebung der gesetzgeberischen Kompetenz der Berufsbildung an die Kantone nicht in Frage kam; Berufsbildung sollte eine gemeinsame Aufgabe von Bund und Kantonen (Verbundaufgabe) bleiben. Ein Vertreter des damals für die Berufsbildung zuständigen Bundesamtes für Industrie, Gewerbe und Arbeit brachte es wie folgt auf den Punkt: «Der spezifische Wirtschaftsbezug der Berufsbildung [sprengt] den gewohnten Rahmen des föderalen Gefüges».[5] Es wurde jedoch alsbald angestrebt, die Aufgaben zu «teilentflechten» und einzelne Aufgaben neu den Kantonen zuzuordnen. Die Verhandlungen um diese Aufgaben werden von beteiligten Akteuren als zäh beschrieben; letztlich aber einigte man sich darauf, neben allen mit dem Vollzug[6] der Berufsbildung verbundenen Aufgaben (die schon bisher den Kantonen zugewiesen waren) die Aufgabenfelder der Berufsberatung (heute vom Schweizerischen Dienstleistungszentrum Berufsbildung | Berufs-, Studien- und Laufbahnberatung [SDBB] getragen) und die Subventionierung von Bauten und Räumen der Berufsbildung neu ebenfalls vollumfänglich als Aufgaben der Kantone zu beschreiben.

Warum der Bund die Berufsbildung legiferiert

Die Formulierung in Art. 1. Abs. 1 des Berufsbildungsgesetzes, wonach die Berufsbildung eine «gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen und den Organisationen der Arbeitswelt» bildet, und die die darin eingebettete Legitimation bezüglich der gesetzgeberischen Kompetenz des Bundes lassen sich zusammengefasst wie folgt darlegen. Die Berufsbildung wird im Kern als identitätsstiftendes Element einer kontinuierlichen und alle Regionen umfassenden wirtschaftlichen Entwicklung und Wohlfahrtsverteilung verstanden. Die Bundesgesetzgebung vereinfacht dabei die internationale Anerkennung der beruflichen Bildungsabschlüsse und steht für Durchlässigkeit und Mobilität. Dem Prinzip der Gleichheit oder Chancengerechtigkeit folgend steht sie zudem für einheitliche Bedingungen und Gleichwertigkeit für die Lernenden. Gefestigt ist zudem die Information, dass die im Besonderen für Bildungsinhalte, die Durchführung der Qualifikationsverfahren und die Bereitstellung von Ausbildungsplätzen verantwortlichen Organisationen der Arbeitswelt national organisiert sind und Ansprechpartner auf Bundesebene bevorzugen. Und zuletzt ist die Erkenntnis der Fürsorgedirektorenkonferenz (FüDK) und der Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK) eingebettet, dass die Deutschschweizer und lateinischen Kantone vor der jüngsten Gesetzesrevision 2002 die beruflichen Bildungsangebote im Sozialen und Gesundheitsbereich unterschiedlich organisierten und bildungssystematisch einordneten, wobei diese Unterschiede als nachteilig empfunden wurden.

Aus den Debatten zur Einordnung der Berufsbildung im nationalen Finanzausgleich haben sich in der Folge auch die Berufsbildung inhaltlich betreffende Entwicklungen ergeben. Es sind dies

• die Ausdehnung des Geltungsbereichs der Bundesgesetzgebung über die Berufsbildung auf alle nicht-akademischen Berufe[7] (was eine Revision der Bundesverfassung nach sich zog).
• systemrelevante Entwicklungen wie die Gestaltung der horizontalen und vertikalen Durchlässigkeit zwischen verschiedenen Bildungsangeboten und Bildungsstufen sowie die bildungssystematische Einordung der Höheren Berufsbildung, der Weiterbildung und der Berufsberatung, die zusammen letztendlich die Integration der Berufsbildung ins Schweizerische Bildungssystem definieren.
• verwaltungsstrukturelle Entwicklungen, im Besonderen die Schaffung eines eigenen Bundesamtes für Berufsbildung und Technologie (BBT), die den Rahmen all dieser Entwicklungen bildeten.

Schliesslich lassen sich auch Mechanismen und Praktiken der sozialen Praxis erkennen, die es den einzelnen Akteurinnen erlaubten, sich im Rahmen der Verhandlungen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen durchzusetzen.

• So hat das vorzeitige Ablehnen von Kompromissen und das damit einhergehende Offenhalten von Handlungsoptionen erstens dazu geführt, dass die vorgeschlagene Aufgabenentflechtung einem grösseren Kreis von Akteurinnen zur Beurteilung vorgelegt werden konnte.
• In Folge des vorzeitigen Ablehnens von Kompromisslösungen hielten sich einzelne Akteure zweitens nicht immer an politische Prozessregeln und brachten sich zu unvorhergesehenen Zeitpunkten in die Handlungskoordination ein. Berufs- und Branchenverbände lobbyierten beispielsweise nicht nur im Rahmen des Vernehmlassungsverfahrens für ihre Anliegen, und Verwaltungseinheiten kommentierten die Vernehmlassungsunterlagen öffentlich.
• Drittens lässt sich weiter nachzeichnen, dass die direktdemokratischen Elemente der Vernehmlassung und des Referendums insbesondere den Wirtschafts-, Berufs- und Branchenverbänden grosse Handlungsmacht verleihen, da sie über entsprechende personelle und monetäre Ressourcen verfügen, eine Vorlage anzufechten und zu Fall zu bringen.
• Als letzter Punkt kann viertens gezeigt werden, dass angedachte Kompetenzverschiebungen wiederholt in Frage gestellt wurden, wodurch Zeitfenster für Dritte geöffnet wurden, um sich einzubringen und ihre Position zu stärken.

Die Aushandlungen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen werden so als Vorgeschichte zur Revision des Berufsbildungsgesetzes 2002 gedeutet. Würde man nur die direkt mit der Revision verknüpften Aushandlungsprozesse aufarbeiten, würde die Hälfte der Geschichte fehlen.

Im Kern erzählt die vorliegende Dissertation die Geschichte zur Integration der Berufsbildung als Teil des Bildungssystems – auch wenn diese letztlich anders umgesetzt wurde als ursprünglich angedacht. Die Berufsbildung wurde nicht in die gesetzgeberische Kompetenz der Kantone verschoben und so ins föderal geprägte Bildungssystem eingeordnet. Stattdessen sprechen wir heute von einem «Bildungsraum Schweiz» (Criblez 2008), der sowohl die Berufsbildung mit eidgenössischer Legiferierung als auch die Volksschule und Bildungsangebote der Hochschulen mit kantonaler Gesetzgebung umfasst. Die Aushandlungen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen werden so als Vorgeschichte zur Revision des Berufsbildungsgesetzes 2002 gedeutet. Würde man nur die direkt mit der Revision verknüpften Aushandlungsprozesse aufarbeiten, würde die Hälfte der Geschichte fehlen.

Gedruckte und ungedruckte Quellen

• Bundesgesetz über die berufliche Ausbildung (BBG) vom 26. Juni 1930.
• Bundesgesetz über die Berufsbildung (BBG) vom 13. Dezember 2002.
• Eidgenössische Bundesverfassung 1874.
• Eidgenössische Bundesverfassung 1999.
• Schweizerisches Bundesarchiv/BAR E3370C#2005/321#281 (BD 50): Verschiedenes: Neuer Finanzausgleich, Verordnung, Botschaft, Vernehmlassung.
• Schweizerisches Bundesarchiv/BAR E7001D#2005/345#888* (BD 365): Finanzausgleich zwischen Bund und den Kantonen/Bundessubventionen).

Literatur

• Berner, Esther, Philipp Gonon, und Hans-Jakob Ritter. 2011. «Zwischen Gewerbeförderung, Sozialpolitik und liberalen Bildungsbestrebungen – Zur „Vor“-Geschichte der dualen Berufsbildung in der Schweiz (1870-1930)». Zeitschrift für Berufs- und Wirtschaftspädagogik 107(1):14–32.
• Bonoli, Lorenzo. 2015. «La Formation professionnelle et la ‹question sociale›. Aux origines de la ‹vocation sociale› de la formation professionelle en Suisse». Schweizerische Zeitschrift für Bildungswissenschaften 37(2):383–379.
• Bonoli, Lorenzo, und Esther Berner. 2018. «La formation professionnelle suisse entre Confédération et cantons. Eléments d’une histoire complexe». S. 53–78 in Enjeux de la formation professionnelle en Suisse: le “ modèle “ suisse sous la loupe, herausgegeben von L. Bonoli, J.-L. Berger, und N. Lamamra. Zürich: Seismo.
• Criblez, Lucien. 2008. «Zur Einleitung: Vom Bildungsföderalismus zum Bildungsraum Schweiz». S. 9-32 in Bildungsraum Schweiz: Historische Entwicklung und aktuelle Herausforderungen, herausgegeben von L. Criblez. Bern: Haupt.
• Criblez, Lucien. 2015. «Die Verfassungsgrundlage für die schweizerische Berufsbildung». S. 13–19 in Berufliche Bildung: historisch-aktuell-international: Festschrift zum 60. Geburtstag von Philipp Gonon, herausgegeben von K. Kraus und M. Weil. Detmold: Eusl-Verlagsgesellschaft.
• Gemperli, Paul. 1997. «Überlegungen zur Kantonalisierung der Aufgaben in der Berufsbildung im Rahmen der Neuordnung des Finanzausgleichs zwischen Bund und Kantonen». S. 319–27 in 25 Jahre IWP : Schule in Wissenschaft, Politik und Praxis: Tagungsbeiträge, herausgegeben von R. Dubs und R. Luzi. St. Gallen: IWP.
• Gonon, Philipp. 2018. «L’expansion de la formation professionnelle : le cadre législatif comme moteur et instrument de stabilisation des réformes». S. 33–52 in Enjeux de la formation professionnelle en Suisse: le “ modèle “ suisse sous la loupe, herausgegeben von L. Bonoli, J.-L. Berger, und N. Lamamra. Zürich: Seismo.
• Gonon, Philipp. 2019. «Zur Legitimität von Hochschulweiterbildung in der Schweiz – Zwischen Wissenschafts- und Arbeitsmarktorientierung». S. 371–99 in Bildung und Konventionen: die «Economie des conventions» in der Bildungsforschung, Soziologie der Konventionen, herausgegeben von C. Imdorf, R. J. Leemann, und P. Gonon. Wiesbaden: Springer VS, Springer Fachmedien Wiesbaden.
• Hägi, Lea. 2022. „Revitalisierung“ der Berufsbildung. Der bildungspolitische Weg zur Institutionalisierung der Berufsbildung in der Schweiz als Verbundaufgabe in den 1990er-Jahren. Dissertation Universität Zürich, Philosophische Fakultät.
• Späni, Martina. 2008. «Der Bund und die Berufsbildung – von der ‹verfassungswidrigen Praxis› zum kooperativen Monopol». S. 183–217 in Bildungsraum Schweiz: historische Entwicklung und aktuelle Herausforderungen, herausgegeben von L. Criblez. Bern: Haupt.
• Strahm, Rudolf H. 2008. «Die entscheidenden Neunzigerjahre. Das Ringen um Reform und Aufwertung der Berufsbildung 1995 bis 2005». S. 311–50 in 75 Jahre eidgenössisches Berufsbildungsgesetz: politische, pädagogische, ökonomische Perspektiven, herausgegeben von T. Bauder. Bern: hep.
• Thévenot, Laurent. 2011. «Die Pluralität kognitiver Formate und Engagements im Bereich zwischen dem Vertrauten und dem Öffentlichen». S. 255–74 in Soziologie der Konventionen: Grundlagen einer pragmatischen Anthropologie, Theorie und Gesellschaft, herausgegeben von R. Diaz-Bone. Frankfurt am Main: Campus-Verl.
• Wettstein, Emil. 2020. Berufsbildung Entwicklung des Schweizer Systems. hep. Bern.

Das vorliegende Werk ist urheberrechtlich geschützt. Erlaubt ist jegliche Nutzung ausser die kommerzielle Nutzung. Die Weitergabe unter der gleichen Lizenz ist möglich; sie erfordert die Nennung des Urhebers.