Arbeitsmigration statt Ausbildung von Lernenden?

«Der Markt verfügt über erwachsene Fachkräfte zu niedrigen Kosten; warum sollte man da welche ausbilden?» (Mauro Dell’Ambrogio in Rollier, 2018)

Der vorliegende Artikel befasst sich mit der Geschichte der Berufsbildung und konzentriert sich auf die Verfügbarkeit von nicht-einheimischen Arbeitskräften. Dafür werden mit den Kantonen Genf und Basel-Stadt zwei besonders repräsentative Fälle betrachtet. Was diese beiden Stadtkantone gemeinsam haben, sind ihre stark auf den Dienstleistungssektor und die Exportindustrie ausgerichtete Wirtschaft sowie die Tatsache, dass sie kein Hinterland im eigenen Kanton haben. Aufgrund ihrer geografischen Lage sind beide auf einen hohen Anteil an ausländischen Arbeitskräften ausgerichtet. Zudem weisen die beiden Kantone ähnliche Bildungsmerkmale auf (Tabelle 1).

Tabelle 1. Aussagekräftige Statistiken in der Sekundarstufe II, Genf / Basel-Stadt / Schweiz
*Seit dem Ende der Unternehmenserhebung 2008 sind solche Zahlen nicht mehr verfügbar.

Die Wirtschaftswunderjahre

Die bis heute grösste Migrationswelle erlebte die Schweiz zwischen 1951 und 1970 (mit Höhepunkt 1961-1962), als insgesamt 2,68 Millionen Personen aus dem Ausland als Jahresaufenthalter oder Niedergelassene einreisten (HLS, 2006). In dieser Zeit des Wirtschaftsbooms, den sogenannten «Trente glorieuses» (1948-1978), sah sich das Schweizer Bildungssystem gleichermassen mit neuen Anforderungen konfrontiert (demografische Bewegungen, Aufkommen des technischen Fortschritts, Verschiebung in Richtung Tertiarisierung, starker Arbeitskräftemangel). Der Ausbau der Sekundarschulbildung und die Demokratisierung des Studiums wurden in Angriff genommen. Was die Bildungspolitik angeht, so kann der Migrationszustrom der 1950er- bis 1970er-Jahre als Ausdruck einer Periode des radikalen sozioökonomischen Wandels oder «Critical juncture» betrachtet werden (Capoccia, 2016).

Mit den Auswirkungen der Arbeitsmigration auf die Berufsbildung haben sich erst relativ wenige Forschungsarbeiten beschäftigt. Die wissenschaftliche Forschung beruht primär auf sozialpädagogischen Arbeiten, in denen der Migrationshintergrund von Jugendlichen, die eine Berufsbildung absolvieren, ihre Bildungschancen (Bolzmann et al., 2003) und der Zugang zur Lehre (Imdorf, 2008) oder Integrationsmassnahmen für Flüchtlinge analysiert werden. Die Art und Weise, wie die Zuwanderung sozioökonomische Institutionen (Wohlfahrtsstaat, Wirtschaftsbeziehungen, Kompetenzvermittlung) umgestalten kann, ist «in der Literatur weniger erforscht» (Afonso & Devitt, 2016).

Betrachtung äusserer Einflüsse

Die vorliegende Studie sieht den Einsatz von nicht-einheimischen Arbeitskräften als einen Faktor, der das empfindliche Gleichgewicht des Berufsbildungssystems beeinflussen.

Die vorliegende Studie sieht den Einsatz von nicht-einheimischen Arbeitskräften als einen Faktor, der das empfindliche Gleichgewicht des Berufsbildungssystems beeinflusst (Busemeyer & Trampusch, 2012). Wie reagiert die Bildungspolitik darauf? Welche strukturellen Auswirkungen sind im Berufsbildungssystem erkennbar? Ist die besondere Situation in den Kantonen Genf und Basel-Stadt zum Teil auf den hohen Arbeitskräfteanteil von auswärts zurückzuführen (Grenzgängerinnen, Schweizer aus anderen Landesteilen, ausländische Führungskräfte und Lernende)? Wir untersuchen die Beteiligung von Unternehmen (1), die Auswirkungen auf die Wirtschaftsstruktur (2), die Folgen für die Gesellschaft (3) und die Auswirkungen auf die Politik (4).

1. Ersetzbarkeit von einheimischen Lernenden

Zwei häufig genannte Vorteile für Unternehmen, die ihre Arbeitskräfte selbst ausbilden, sind die Produktivitätssteigerung während der Ausbildung und die Einsparung von Einstellungskosten (Wolter et al., 2003). Mehreren Studien zufolge (Aepli & Kuhn, 2019) kann die Möglichkeit, nicht-einheimische Arbeitskräfte einzustellen, Unternehmen jedoch davon abbringen, Lernende auszubilden. Auf die Frage, ob die Berufsbildung in allen Sprachregionen die gleiche Anerkennung geniesst, antwortete Mauro Dell’Ambrogio, damals Staatssekretär für Bildung, Forschung und Innovation (SBFI), 2018:

«Es gibt den Einfluss der grossen Nachbarländer. Aber die Berufsbildung hat weniger Gewicht, vor allem in den Kantonen Basel-Stadt, Genf und Tessin, wahrscheinlich weil es so einfach ist, Arbeitskräfte aus dem benachbarten Ausland einzustellen. Da der Markt über erwachsene Fachkräfte zu niedrigen Kosten verfügt, warum sollte man da welche ausbilden?» (Rollier, 2018).

Für die beiden Grenzkantone Genf und Basel-Stadt bewahrheitet sich die Befürchtung, dass durch die grenzüberschreitenden Arbeitskräfte einheimische Lernende potenziell häufiger ersetzt werden, wie historische Quellen zeigen. So wird in einem Artikel im Courrier vom 2. Juli 1982 festgestellt, dass «Arbeitskräfte aus dem benachbarten Ausland […] nicht zu Lasten der Lernenden des Kantons eingesetzt werden sollten» – auch wenn es «für ein Unternehmen angenehmer [ist], eine ausländische Fachkraft einzustellen als einen Jugendlichen, den man erst ausbilden muss».

Einheimischen Lernenden können nicht nur durch nicht-einheimische Beschäftigte substituiert werden, sondern auch durch nicht-einheimische Lernende. Diese können unbesetzte Lehrstellen füllen – das ist etwa im Bäckerei- oder Fleischereihandwerk der Fall. In Genf erweiterte das sogenannte Revaclier-Gesetz, das am 1. September 1973 in Kraft trat, die Grundlagen für die Einstellung von Lernenden und brachte den Willen zum Ausdruck, neue Lernende aus der in Genf lebenden ausländischen Bevölkerung zu rekrutieren. Die als Voraussetzung für die Gewährung von Ausbildungsbeihilfen geltende Aufenthaltsdauer wurde von fünf auf drei Jahre gesenkt, was die Zahl der ausländischen Anspruchsberechtigten ab 1973 deutlich ansteigen liess (Abbildung 1). Es muss jedoch daran erinnert werden, dass während des gesamten Untersuchungszeitraums einheimischen Arbeitskräften Priorität eingeräumt wurde, sowohl für einen Arbeitsplatz als auch für eine Lehrstelle.

Abbildung 1. Empfängerinnen und Empfänger von Ausbildungsbeihilfen, Genf, 1957–1980 (Geschäftsbericht des kantonalen Berufsbildungsamts OCFP)

Im Kanton Basel-Stadt wird die Situation von ausländischen Lernenden kaum als problematisch eingestuft. Stattdessen stehen eher die Schweizer Lernenden im Mittelpunkt des Diskurses. Eine Besonderheit des Kantons Basel-Stadt ist nämlich, dass der Kanton viele Lehrstellen anbietet, aber relativ wenige Lernende mit Wohnsitz im Kanton selbst zählt – was die meisten aktuellen Statistiken verzerrt, in denen Basel-Stadt als Schlusslicht in Bezug auf die Lehrlingsquote gilt. 2021 zum Beispiel wohnte laut dem Bundesamt für Statistik (BFS) nur die Hälfte der rund 5’700 Lernenden im Kanton Basel-Stadt. In den damaligen Äusserungen finden sich zahlreiche Hinweise darauf, dass die ausserkantonalen Lernenden für eine Verschärfung der Konkurrenzsituation auf dem Basler Lehrstellenmarkt sorgen. Insbesondere im Bereich der Berufsberatung sorgen die schweizerischen Lernenden aus Basel-Land für Diskussionen: Die Tatsache, dass die «Berufsvorbereitungsklasse» in der Schullaufbahn von Basel-Land früher eingeführt wurde, führe zu einer Benachteiligung der Lernenden aus Basel-Stadt, hiess es.

2. Beruflicher Aufstieg und Abwanderung der Lernenden in den Dienstleistungssektor

Mehrfach wird in der Literatur darauf hingewiesen, dass nicht-einheimische Arbeitskräfte den Zugang der einheimischen Jugendlichen zu Bildung und zum tertiären Sektor begünstigt habe. Kreis und von Wartburg (2000) argumentieren, dass zugewanderte Arbeitnehmer «den sozialen Aufstieg in höhere Positionen» ermöglichten. Laut Peri und Sparber (2009) drängt die Zuwanderung Einheimische in andere Bildungswege und Berufe.

Im Kontext der dreissig Wirtschaftswunderjahre ermöglicht die Verfügbarkeit von nicht-einheimischen Arbeitskräften, die in untergeordneten manuellen Berufen tätig sind, insbesondere in sogenannten 3D-Berufen (Dirty – Difficult – Dangerous), einheimischen Jugendlichen indirekt die Ausbildung in Berufen des tertiären Sektors. So zu lesen im Journal de Genève vom 27. Juni 1970: «Eine der dauerhaftesten Veränderungen, die das Übermass an ausländischen Arbeitskräften in unser wirtschaftliches und nationales Leben gebracht hat, ist die tiefe Abneigung vieler unserer Jugendlichen gegen die manuellen Handwerks- und Industrieberufe». Es kommt also zu einem Phänomen des beruflichen Aufstiegs der örtlichen Jugend.

3. Soziale Stigmatisierung und Abwertung der dualen Ausbildung

Die Studie zeigt, dass nicht-einheimische Beschäftigte vor allem in Branchen vertreten sind, die traditionell Lernende ausbilden (Baugewerbe, Metallindustrie, Bäckerei, personenbezogene Dienstleistungen). In Zeiten der «Überfremdung», die 1970 in der Initiative Schwarzenbach gipfelte, scheint sich diese Situation auf das gesellschaftliche Ansehen der Berufsbildung ausgewirkt zu haben. Auf dem Ausbildungsmarkt wird die Berufsbildung aufgrund der Tatsache stigmatisiert, dass immer mehr nicht-einheimische junge Leute eine Lehre beginnen. Sie gilt nunmehr als soziales Instrument, um wenig «begabte» Jugendliche «aufzufangen», häufig junge Zugewanderte, während «begabtere» Jugendliche andere Bildungswege einschlagen.

4. Hemmschuh für die Modernisierung des Berufsbildungssystems

Die Existenz von leicht verfügbaren Arbeitskräften von auswärts scheint zu einer gewissen Trägheit der Behörden im Bereich der Berufsbildung der Jugend zu führen.

Betrachtet man die politischen Anstrengungen zur Attraktivierung, Verbesserung oder Modernisierung des Berufsbildungssystems, so lassen sich diese nur schwer von den Anstrengungen der Unternehmen unterscheiden, Lehrstellen bereitzustellen. «Langfristig könnte die temporäre Migration die Verbesserung der allgemeinen und beruflichen Bildung behindern»: Mit dieser Feststellung scheint Castles (1987) einer der ersten gewesen zu sein, der auf dieses Problem hingewiesen hat. Anders ausgedrückt: Die Existenz von leicht verfügbaren, auswärtigen Arbeitskräften scheint zu einer gewissen Trägheit der Behörden im Bereich der Berufsbildung zu führen. Diese Bremse bei der Modernisierung der Berufsbildung, aber auch die Hochkonjunktur, die für die Lehre eher ungünstig ist, führen dazu, dass die Zahl der (minderjährigen) ungelernten Arbeitskräfte steigt. Eine erhebliche Anzahl von ihnen sind ausländische Jugendliche. 1966 hatten in Genf von den 3’491 angelernten oder ungelernten Minderjährigen 60% ihre Schulzeit nicht in Genf absolviert; sie waren also entweder aus dem Ausland zugezogen, Grenzgängerinnen (die ab 17 Jahren arbeiten durften) oder Personen aus anderen Kantonen. Mehrere Ausgleichsmassnahmen prägten daraufhin das Berufsbildungsangebot: Massnahmen zum Schutz von Minderjährigen, Unterstützungsmassnahmen, berufliche Weiterbildung.

Zwischen 1963 und 1970 verliert die Schweizer Wirtschaft durch die Massnahmen zur Beschränkung ausländischer Beschäftigter wichtige Arbeitskräfte. Sie reagiert darauf mit der Einführung der zweijährigen Anlehre, die 1978 in das Gesetz aufgenommen wird. Diese ist jedoch nicht unumstritten und wird von einigen Stimmen als «Billig-Lehre» bezeichnet. Bezeichnende Äusserungen zu diesem Thema finden sich im Journal de Genève vom 18. April 1978, wo es heisst, dass das Ziel der Grundbildung darin bestünde, «die Lücken zu füllen, die die ausländische Arbeitskräfte, die aufgrund der Wirtschaftskrise in ihr Land [zurückkehren], hinterlassen».

Einblicke in die aktuelle Situation

Seit einigen Jahren sind Lernende mit Grenzgängerstatus wieder ein brisantes Thema in den Medien. Am 27. November 2013 wurde im Internetmagazin Largeur ein Artikel veröffentlicht, der die Frage der Lernenden als grenzüberschreitende Pendler in den Kantonen Jura, Genf, Wallis und Tessin eingehend beleuchtet. Darin erfährt man, dass im Kanton Tessin die Grenzgänger unter den Lernenden 10% aller Jugendlichen in Ausbildung im Kanton ausmachen. Einige, die sich für eine Lehre bewerben, sind 25 Jahre alt und haben bereits eine Matura oder sogar einen Bachelor-Abschluss. Für italienische Lernende ist eine Lehrstelle in der Schweiz sehr attraktiv. Auch wenn das Gehalt anfangs nicht sehr hoch ist, «erreichen sie bald vielfach einen Lohn, der höher ist als für einen Vollzeitjob in Italien». 2016 liess Bundesrat Johann Schneider-Ammann sogar die Idee wieder aufleben, freie Lehrstellen mit nicht-einheimischen Lernenden zu besetzen.

Gleichzeitig wird mehrfach die Meinung geäussert, dass auch nicht-einheimische Führungskräfte und Unternehmen als Hemmschuh wirken und die duale Berufsbildung gewissermassen lahmlegen. Häufig würden diese – ebenso wie Eltern aus anderen Ländern – das Schweizer Berufsbildungssystem nicht kennen und keine oder nur wenige Lernende einstellen. Der Generaldirektor des Genfer OFPC Gilles Bertrand äussert sich diesbezüglich am 17. August 2020:

«Wir werden stark vom französischen System beeinflusst, das nicht auf die Lehre setzt. Ausserdem haben wir eine zahlenmässig grosse ausländische Bevölkerung, die wenig über die Berufsbildung weiss. Und wir haben auch ausländische Unternehmen in Genf, die das Berufsbildungssystem nicht gut kennen und keine Lernenden einstellen».

Blatter et al. (2012) schreiben: «Unternehmen mit ausländischem Kapital haben ein signifikant geringeres Bildungsangebot». Unterweger (2022) erwähnt bei diesen ausländischen Unternehmen das fehlende Verständnis für das Schweizer Berufsbildungssystem, die Bevorzugung von Akademikerprofilen oder auch die fehlende für die duale Berufsbildung nötige «firm culture».

Fazit

Die Geschichte zeigt, dass nicht-einheimische Arbeitskräfte und Lernende eine besondere Herausforderung für das Gleichgewicht des Berufsbildungssystems darstellen. Dieser Einfluss von aussen, der, je nach den gerade vorherrschenden sozioökonomischen Gegebenheiten, entweder eine Konkurrenz darstellt oder bestehende Lücken füllt, findet in den aktuellen Diskussionen über die Zukunft der Berufsbildung seinen Niederschlag. Mehr denn je wird die Berufsbildung «out of the box» denken und intelligent auf externe Herausforderungen reagieren müssen, die sich aus der komplexen Situation heraus ergeben, dass Anforderungen aus mehreren Welten – Bildung, Arbeitsmarkt, Migration – in Einklang zu bringen sind. Damit ihr Berufsbildungssystem mit der Realität ihrer sozioökonomischen Situation Schritt halten kann, müssen sich Kantone wie Genf und Basel-Stadt, deren Arbeitsmarkt stark auf Internationalisierung ausgerichtet ist, der Auswirkungen der Migration auch auf den Ausbildungsmarkt bewusst sein.

Zusammenfassung

Der vorliegende Artikel fasst die Ergebnisse einer Doktorarbeit zusammen, in der die dreissig Wirtschaftswunderjahre (1950-1980) in den Grenzkantonen Genf und Basel-Stadt untersucht wurden. Er thematisiert die Gefahr der Verdrängung einheimischer Lernender durch nicht-einheimische Arbeitskräfte und die daraus resultierenden Ausgleichsmassnahmen. Der Beitrag zeigt, dass die Problematik auch aktuell relevant ist. Aufgrund des Arbeitskräftemangels, der zunehmenden Globalisierung, der Vermischung der Bevölkerungsgruppen, aber auch wegen der geburtenschwachen Jahrgänge verdient der Einfluss von Grenzgängerinnen und Grenzgängern sowie der ausländischen Führungskräfte in der Schweizer Bildungspolitik besondere Aufmerksamkeit.

Literatur

• Aepli, M. et A. Kuhn (2019). Open Labor Markets and Firms’ Substitution between Training Apprentices and Hiring Workers. IZA DP 12479, 1-21.
• Baselland Business, 27.04.2022
• Blatter, M. et al. (2011). The Costs of Hiring Skilled Workers. European Economic Review 5, 20-35.
• Bolzmann, C. et al. (2003). Secondas-Secondos. Le processus d’intégration des jeunes adultes issus de la migration espagnole et italienne en Suisse. Zürich: Seismo Verlag.
• Busemeyer, M. et C. Trampusch (2012). The Political Economy of Collective Skill Formation. New York: Oxford University Press.
• Capoccia, G. (2016). Critical Junctures. In O. Fioretos, T. G. Falleti et A. Sheingate (Eds). The Oxford Handbook of Historical Institutionalism, 89-106.
• Castles, S. (1987). Temporary migrant workers – economic and social aspects. Centre for Multicultural Studies, University of Wollongong Occasional Paper 9, 18.
• De plus en plus d’apprentis frontaliers, consultée le 22.09.2022.
• Dictionnaire historique de la Suisse DHS (2006). Immigration.
• Huber, K. (1963). Die ausländischen Arbeitskräfte in der Schweiz. Solothurn: Buchdruckerei Vogt-Schild AG.
• Imdorf, C. (2008). Migrantenjugendliche in der betrieblichen Ausbildungsplatzvergabe, auch ein Problem für Kommunen. In M. Bommes (Ed.). Migrationsreport 2008. Fakten – Analysen – Perspektiven. Frankfurt, Main: Campus Verl, 113-158.
• Kreis, G. et B. von Wartburg (2000). Basel-Geschichte. Eine städtische Gesellschaft. Basel: Christoph Merian Verlag.
• Peri, G. et C. Sparber (2009). Task Specialization, Immigration, and Wages. American Economic Journal: Applied Economics 1(3), 135-169.
• Rollier, I. (2018). Coup d’envoi pour la formation obligatoire jusqu’à 18 ans à Genève. Panorama 5.
• Unterweger, D. F. (2022). Unconstrained Capital? Multinational companies, structural power, and collective goods provision in dual VET. Socio-Economic Review 20, 1339–1359.
• Wolter, S. et al. (2003). Why Some Firms Train Apprentices And Many Other Do Not. IZA DP 916, 1-21.

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